政府政策变化的法律性质及其法律后果

因为各地政府应对房价高涨态势，各地政府不断出台新的应对政策和措施，直接影响了房屋买卖合同是否能够继续履行。在新的政策导致房屋买卖合同无法履行的情形下，双方是否违约、损失如何承担都成为新的研究任务。通过对最高人民法院（2015）民提字第39号民事判决书的研究，可以得出如下分析意见，供此情形下房屋买卖纠纷或者其他经济合同纠纷处理时参考。

1、虽然合同法及有关司法解释并未明确规定政府政策调整属于情势变更情形，但如果确实因政府政策的调整，导致不能继续履行合同或者不能实现合同目的，应认定属于合同当事人意志之外的客观情况发生重大变化的情形，符合合同法司法解释（二）第二十六条规定的情势变更情形。

2、合同法司法解释（二）第二十六条的规定并非仅仅解决是否应该变更或者解除合同的问题，在依据该规定解除合同时，如果合同当事人一方或双方已经履行或者部分履行合同，都会涉及当事人已经发生的损失的处理问题。在当事人对于合同解除后的损失承担问题向法院提起诉讼解决时，人民法院应该根据公平原则合理确定损失的处理。

本院认为：本案再审有两个争议焦点问题，一是本案情形是否属于合同法司法解释（二）第二十六条所指的情势变更，二是正通公司的哪些损失应该由新东公司予以补偿。

（一）本案情形是否属于情势变更

原两审判决均认定正通公司、新东公司双方达成会议纪要明确了涉案合同解除等相关事项，应视为双方协商一致解除了涉案合同，该认定是正确的，本院予以确认。

合同法司法解释（二）第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”本案涉案合同在履行过程中，常州市政府根据省政府《关于进一步加强污染物减排工作的意见》的要求，调整了节能减排的政策，明确要求新东公司自备电厂在2012年6月底前拆除燃煤锅炉，客观情况发生了重大变化，导致新东公司原定的对燃煤锅炉进行脱硫工程改造项目继续进行已经没有意义，无法实现合同目的，该变化是当事人无法预见的，这种合同风险显然也不属于普通的商业风险。虽然合同法及有关司法解释并未明确规定政府政策调整属于情势变更情形，但是如果确实因政府政策的调整，导致不能继续履行合同或者不能实现合同目的，当然属于合同当事人意志之外的客观情况发生重大变化的情形。因此，应该认定本案的情形属于合同法司法解释（二）第二十六条规定的情势变更情形。新东公司主张本案的情形属于情势变更，其解除合同不属于违约行为，有充分的事实和法律依据，本院予以支持。正通公司关于新东公司签订涉案合同有严重过失、本案情形不属于情势变更的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。

合同法司法解释（二）第二十六条的规定并非仅仅解决是否应该变更或者解除合同的问题，在依据该规定解除合同时，如果合同当事人一方或双方已经履行或者部分履行合同，那么无论是通过当事人协商还是通过法院裁判解决，都会涉及当事人已经发生的损失的处理问题。在当事人对于合同解除后的损失承担问题向法院提起诉讼解决时，人民法院应该根据公平原则合理确定损失的处理。原两审判决认为发生情势变更时人民法院仅仅依据合同法司法解释（二）第二十六条的规定根据公平原则决定是否变更或者解除合同，而不对解除后的民事责任进行处理，对法律理解存在错误。

合同法第一百一十三条第一款规定违约方应赔偿守约方包括可得利益在内的全部损失，是以适用过错责任原则为基本前提的，其法理在于对违约负有责任的一方不能在给对方造成损失的同时，反而因违约行为获得不当利益。本案的情形不符合适用过错责任的前提条件，不应适用该条法律规定。原两审判决适用合同法第一百一十三条的规定，认定新东公司单方违约，应赔偿正通公司的可得利益损失，认定事实及适用法律确有不当，应予纠正。

（二）正通公司的哪些损失应该由新东公司予以补偿

本案并非因为合同一方存在主观过错导致合同解除的情形，在双方对因合同解除发生的损失如何处理不能协商解决的情况下，应该根据公平原则处理。对于正通公司的损失，应该遵循填平原则，即该公司因为涉案合同签订及履行已经实际发生的费用、损失，以及其已经完成的工作或实际付出的劳动应当获得的合理报酬，应当予以补偿。对于其尚未进行的工作或付出的劳动，正通公司没有理由要求获得报酬或可得利益。不支持正通公司关于可得利益的诉求，并非是要求其分担了损失，更不是要求其承担责任。新东公司按照政府的要求停用燃煤锅炉，导致涉案合同解除，应该承担正通公司实际发生的全部费用和损失，至于其损失是否能够获得政府补偿，与其是否应该补偿正通公司的损失，并无关系。

根据双方当事人现场勘查认可的正通公司已部分完成的吸收塔设备，按照钢材数量29.922吨，材料费4800元／吨、制作费2000元／吨标准计算，该设备的材料费和制作费合计为203469.60元，新东公司明确表示同意赔偿，本院予以确认。

对正通公司为履行合同向智方公司支付的预付款11.2万元、向武进园林建安公司支付的预付款15万元，新东公司虽然对正通公司是否实际支付了预付款、预付款是否全部损失提出了质疑，但是其一直未提交任何证据证明其主张。鉴于正通公司在一审时提交了合同及付款凭证等证据予以证明，原两审法院认定该两项预付款已经支付，认定事实并无不当，对新东公司的该项主张本院不予支持。

对于正通公司主张的人工费、差旅费、运输费、施工管理费等合计111980元费用支出，新东公司在原审及再审时，对这些费用均提出了质疑，但是正通公司对人工费所涉及为新东公司项目工作的具体人员、从事的具体工作没有提交进一步的证据予以证明，对其他费用支出也没有提交具体的明细清单及相应的支出凭据以证明其主张。鉴于在合同协商签订及合同履行过程中，正通公司确实会发生一定的人工费、施工管理费等费用、差旅和运输费支出，在正通公司不能提供准确的支出明细及凭证的情况下，其所主张的上述几项费用不应全部支持。本院综合考虑在案证据情况及双方当事人的诉辩主张，以及前述已部分完成的吸收塔设备按照每吨钢材2000元计算的制作费中实际上已经包含了相关的人工费等因素，酌定新东公司按照正通公司主张的费用额的一半即55990元予以补偿。

以上三项费用或损失，合计为520459.6元，是正通公司为履行涉案合同实际发生的损失，新东公司应予以补偿。鉴于双方在原审程序中均同意正通公司的损失可以直接从新东公司支付的预付款中进行抵扣，正通公司应该直接从新东公司支付的132万元预付款中扣除本院确定的补偿额，剩余的款项正通公司应当及时返还给新东公司。

综上，原两审判决认定事实及适用法律确有错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国合同法》第五条、第九十七条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十六条及《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、第一百七十条第（二）项的规定，判决如下：

一、撤销江苏省高级人民法院（2013）苏知民终字第0205号民事判决；

二、撤销江苏省镇江市中级人民法院（2013）镇知民初字第73号民事判决第一项，改判常州新东化工发展有限公司补偿江苏正通宏泰股份有限公司因合同解除发生的费用和损失共计520459.6元；维持该判决第二项，即江苏正通宏泰股份有限公司于判决生效后三十日内，将涉案设备吸收塔及附件按双方在现场勘查表列明的设备名称、规格、数量、重量交付给常州新东化工发展有限公司，费用由江苏正通宏泰股份有限公司承担；

三、驳回江苏正通宏泰股份有限公司的其他诉讼请求。

一审案件受理费21628元，由江苏正通宏泰股份有限公司承担15140元，常州新东化工发展有限公司承担6488元；二审案件受理费16680元，由江苏正通宏泰股份有限公司承担10008元，常州新东化工发展有限公司负担6672元。

本判决为终审判决。

审　判　长　　夏君丽

审　判　员　　殷少平

代理审判员　　董晓敏

二〇一五年十月二十一日

书　记　员　　包　硕